Cartea Albă a Uniunii Europene privind apărarea – „o mică grădină drăgălașă” a militarismului

Prohor TEBIN,
doctor în științe politice, director al Centrului de Cercetări Militare și Economice din cadrul Institutului de Economie Militară Globală și Strategie al „Școlii Superioare de Economie” a Universității Naționale de Cercetare

Articol publicat în revista „Rusia în politica Globală”

Comisia Europeană a publicat pe 19 martie Cartea Albă privind pregătirea europeană pentru apărare până în 2030. Ce intenționează – ca să nu spunem ce pune la cale – Uniunea Europeană și ce înseamnă acest lucru pentru Rusia, vom încerca să înțelegem în cele ce urmează.

Premise pentru elaborarea documentului

În primul rând, este necesar să integrăm documentul pe care îl analizăm în contextul general. În ultimii ani, UE și-a construit în mod activ propria cultură strategică comună. O parte importantă a acestui proces este reprezentată de elaborarea a numeroase documente de planificare strategică interconectate. La începutul anului 2022 a fost publicată „Busola strategică pentru securitate și apărare”. În 2024, pe parcursul procesului de definire a componenței Comisiei Europene, Ursula von der Leyen a prezentat Orientările politice ale Comisiei europene pentru perioada 2024-2029. Documentul include problemele de apărare și securitate printre prioritățile Comisiei Europene, iar scopul este de a crea o Uniune Europeană a Apărării în cadrul UE și de a continua asistența acordată Ucrainei. A fost înființat postul de comisar european pentru apărare și spațiu (este semnificativ faptul că acest post, precum și postul-cheie de Înalt Reprezentant pentru afaceri externe și politica de securitate din cea de-a doua Comisie Von der Leyen, sunt deținute de reprezentanți ai statelor baltice) și s-a anunțat că se va elabora o Carte albă privind viitorul apărării europene în prima sută de zile de funcționare a noii CE.

UE vede amenințări și provocări externe acute (despre evaluarea europeană a situației strategice vom vorbi puțin mai târziu), precum și slăbiciuni și imperfecțiuni proprii la fel de grave. În raportul Niinistö [1] privind pregătirea civilă și militară a Europei se remarca necesitatea unei „noi gândiri”, bazate pe conștientizarea rolului fundamental al securității și a necesității de planificare pentru scenariile cele mai pesimiste. Această schimbare dramatică de percepție este legată de o serie de crize acute (Niinistö a menționat în special pandemia COVID-19, schimbările climatice și, desigur, conflictul din Ucraina). Capacitatea de pregătire a UE ar trebui să se bazeze pe o abordare la nivelul întregului guvern, pe implicarea activă a societății, pe creșterea rolului Uniunii Europene și a cooperării UE-NATO, precum și pe integrarea sferelor militară și civilă.

Raportul Draghi [2], despre care s-a vorbit foarte mult, a oferit un diagnostic complet, sincer și foarte incisiv al competitivității și al stării economiei UE, inclusiv al sectorului de apărare și securitate. Deși a remarcat nivelul ridicat al tehnologiei de apărare europene, poziția sa puternică pe piața mondială și existența unui complex militar-industrial de apărare foarte extins, Draghi a subliniat o serie de slăbiciuni și deficiențe fundamentale.

În primul rând, s-a referit la fragmentarea ridicată a industriei de apărare a UE, care este în principal o colecție de industrii naționale de apărare. Acest lucru conduce la concurență și la dublarea competențelor în cadrul UE și nu permite concurența în condiții de egalitate cu complexul militar-industrial al SUA, care a suferit o consolidare profundă de la sfârșitul Războiului Rece și este reprezentat de cele mai mari corporații integrate ale industriei de apărare din lume.

În al doilea rând, a evidențiat izolarea programelor de construcție militară a statelor membre ale UE și o lipsă acută de cooperare, care duce la un număr excesiv de tipuri diferite de arme, echipamente militare și speciale, fragmentarea cererii și incapacitatea de a utiliza pe deplin efectul de scară. Acest lucru afectează și eficiența întreținerii echipamentelor, complică și crește costul logisticii și al suportului material și tehnic.

În al treilea rând, a remarcat dependența ridicată de producătorii și furnizorii din afara regiunii, inclusiv SUA, Republica Coreea, Israel, Turcia și chiar Brazilia. Acest lucru este valabil chiar și pentru acele sectoare și nișe în care există oferte competitive moderne ale producătorilor europeni.

În al patrulea rând, a menționat investițiile insuficiente în cercetare și dezvoltare avansată. În 2023, Statele Unite au prevăzut un buget de 140 de miliarde de dolari pentru cercetare și dezvoltare (16% din cheltuielile militare), în timp ce Uniunea Europeană și statele sale membre au alocat împreună doar 10,7 miliarde de euro în 2022 (doar 4,5% din cheltuielile totale). Alte probleme includ cheltuielile militare insuficiente și dificultățile de acces la finanțarea datoriei. Multe dintre slăbiciunile și vulnerabilitățile de natură economică generală au, de asemenea, un impact negativ asupra industriei de apărare.

Draghi și-a încheiat raportul cu zece recomandări pe termen scurt, mediu și lung pentru dezvoltarea industriei de apărare. Acestea au stat la baza Cărții albe.

În perioada 2021-2024, UE a elaborat și adoptat o serie de alte măsuri și documente de planificare strategică. Structura acestui articol nu ne permite să le examinăm în detaliu, dar merită cel puțin să le enumerăm: crearea Fondului european pentru pace (2021, EPF), adoptarea legii privind consolidarea industriei europene de apărare prin achiziții publice comune (2023, EDIRPA) și a legii privind sprijinirea producției de muniții (2023, ASAP), elaborarea primei strategii de dezvoltare a complexului militar-industrial (2024, EDIS) și ideea unui program european de dezvoltare a industriei de apărare (2024, EDIP).

În fapt, întrebarea este cum se transformă această multitudine de documente și planuri în măsuri, programe și acțiuni concrete și, în cele din urmă, în putere militară și capacități industriale de apărare. Nu de puține ori se remarcă: „Europenii se pricep cel mai bine la vorbit”. Desigur, aceasta este o exagerare și, în general, subestimarea și neglijarea inamicului este cea mai periculoasă greșeală (și, după cum vom arăta clar în cele ce urmează, Europa va rămâne un inamic periculos și consecvent pentru Rusia pe termen lung, indiferent de termenii și condițiile încheierii operațiunii militare speciale în Ucraina și de normalizarea relațiilor ruso-americane). Dar observația este parțial corectă. Draghi a declarat că una dintre principalele probleme economice generale din Europa este numărul excesiv de legi și documente. El a dat chiar un exemplu: în 2019-2024, Statele Unite au adoptat 3.500 de acte normative și 2.000 de rezoluții, în timp ce în Uniunea Europeană – aproximativ 13.000, și aceasta numai la nivel supranațional.

Cum vede Europa lumea

În Cartea Albă, Comisia Europeană a descris mediul strategic global împreună cu provocările și amenințările cu care se confruntă UE în termeni sumbri și categorici. Ordinea mondială este supusă unor schimbări „nemaiîntâlnite din 1945”. Rusia este cea mai semnificativă, fundamentală și directă amenințare la adresa Europei și va rămâne astfel pe termen lung. În document se afirmă acest lucru în mod direct, neechivoc și categoric. Rusia „alimentează tensiunile și instabilitatea” în Balcani, Transcaucazia și Asia. Rusia va depăși Uniunea Europeană în 2025 în ceea ce privește cheltuielile militare (în termeni de paritate a puterii de cumpărare, ceea ce este încă o exagerare). Dacă Rusia „își atinge obiectivele în Ucraina, ambițiile sale teritoriale se vor extinde și mai mult”. Această afirmație nu este justificată din punct de vedere al intereselor naționale ale Rusiei.

China își crește cheltuielile militare și „contribuie la o schimbare a echilibrului strategic în regiunea indo-pacifică”. Merită să ne amintim că, din 2019, Uniunea Europeană își descrie atitudinea față de China printr-o formulă complexă de parteneriat, concurență și rivalitate sistemică. Uniunea Europeană acuză RPC că este autoritară, nedemocratică și că urmărește dominarea și superioritatea în comerț, investiții și tehnologie. Lupta pentru competitivitate este bună, dar se pare că numai pentru UE și alte țări care sunt „de partea bună a istoriei”.

Securitatea și interesele economice ale UE sunt amenințate de evoluțiile din Africa (unde se remarcă „influența tot mai destabilizatoare a Rusiei”), Arctica (descrisă ca o nouă arenă a rivalității geopolitice) și Orientul Mijlociu. Încetarea focului în Gaza și căderea regimului Assad în Siria „oferă o oportunitate de a reduce tensiunile regionale și de a pune capăt suferinței umane”. Reluarea operațiunii armatei israeliene în Fâșia Gaza și recentele evenimente sângeroase din Siria (fugind de violențe, mii de oameni au fost nevoiți să se refugieze la baza rusă Hmeimim) sunt lăsate deoparte.

Se face referire în mod separat la amenințările hibride interconectate care sunt în creștere, în special la dezinformare, sabotaj, atacuri cibernetice, „utilizarea migrației ca armă”, precum și la cursa științifică și tehnologică globală și la concurența tot mai mare pentru accesul la materiile prime strategice.

Principiile strategice ale politicii Uniunii Europene în domeniul industriei de apărare

Se subliniază faptul că nu este vorba de un curs în direcția formării unei armate europene comune. Statele membre ale UE „vor rămâne întotdeauna responsabile” pentru propriile forțe armate, nevoile și doctrina lor militară. Sarcina UE este de a promova dezvoltarea complexului militar-industrial, pregătirea pentru apărare și contribuția europeană la descurajarea și securitatea colectivă oferite de NATO.

Se subliniază faptul că statele membre ale UE se confruntă cu deficiențe critice în privința capacităților militare, în principal în contextul pregătirii pentru conflicte militare la scară largă și de intensitate ridicată. Sunt identificate șapte domenii prioritare:

• apărare integrată antiaeriană și antirachetă;
• artilerie și sisteme de arme de precizie cu rază lungă de acțiune;
• stocuri și volume de producție de rachete, proiectile și alte arme de precizie;
• sisteme robotizate și fără pilot (aeriene, terestre și maritime, inclusiv subacvatice) și măsuri pentru contracararea acestora;
• mobilitatea militară, și anume capacitatea de a desfășura rapid și fără probleme trupe, echipamente militare și încărcături pe teritoriul UE și al țărilor partenere, inclusiv în Ucraina;
• tehnologii promițătoare și inovații revoluționare, inclusiv în domeniul IA, tehnologii cuantice, tehnologii pentru războiul electronic și acțiuni în spațiul cibernetic;
• protecția infrastructurii critice și a mijloacelor de sprijin strategic, inclusiv avioane militare de transport, avioane cisternă și alte mijloace de recunoaștere și supraveghere spațiale și aeriene.

UE intenționează să abordeze lacunele în primul rând prin intensificarea cooperării la nivel interstatal și supranațional, lucru care a fost menționat și în Strategia 2024 pentru dezvoltarea complexului militar-industrial. Acest lucru se datorează în parte faptului că majoritatea proiectelor prioritare depășesc capacitatea individuală a membrilor Uniunii Europene.

O atenție deosebită este acordată îmbunătățirii mobilității militare, inclusiv dezvoltării a patru coridoare și mijloace de transport multimodale internaționale la nivel european, precum și eliminării restricțiilor birocratice și legislative. Sunt evidențiate importanța ridicată a transportului și infrastructurii cu dublă utilizare și efectele sinergice semnificative pentru economie.

Un alt domeniu prioritar de activitate este simplificarea și armonizarea legislației: atât legislația specializată pentru complexul militar-industrial, cât și legislația națională care afectează direct sau indirect complexul militar-industrial, inclusiv eficiența și dezvoltarea acestuia. Se menționează reducerea termenelor de obținere a autorizațiilor, facilitarea certificării, schimbul de informații clasificate și confidențiale, precum și accesul la finanțare (care este îngreunat, printre altele, de politica ESG recent lansată). Comisia Europeană intenționează să lanseze în viitorul apropiat un dialog strategic cu complexele militar-industriale europene pentru a raționaliza legislația, a identifica și a lua în considerare alte provocări cu care se confruntă întreprinderile.

În cele din urmă, se remarcă necesitatea creării de rezerve strategice paneuropene. Aceasta se referă la materii prime, unități și componente cheie, precum și echipamente militare finite.

Se propune consolidarea capacităților industriale de apărare ale UE prin:

• intensificarea producției de echipamente militare și speciale prin „rezolvarea blocajelor” din lanțurile de producție și aprovizionare, trecerea la contracte multianuale și consolidarea cererii din țările membre ale UE; acest lucru ar trebui să crească predictibilitatea cererii pentru companiile furnizor și să le încurajeze să investească cu mai multă încredere;
• diversificarea furnizorilor de materii prime și componente cheie, trecerea la achiziții comune de materii prime și componente, precum și înlocuirea anumitor importuri;
• formarea unei piețe unice europene a producției cu destinație militară, în primul rând prin simplificarea și armonizarea legislației, facilitarea accesului la tehnologii și furnizori, recunoașterea reciprocă a standardelor, autorizațiilor și certificatelor și simplificarea procedurilor de fuziune și achiziție;
• stimularea inovațiilor revoluționare, inclusiv prin dezvoltarea și promovarea întreprinderilor mici și mijlocii, creșterea și încurajarea investițiilor, creșterea toleranței față de risc și față de investițiile riscante; Cartea albă remarcă pe bună dreptate faptul că „în domeniul deep-tech, distincția dintre civil și apărare este neclară”.

Porcul spinos ucrainean

Cartea Albă acordă o mare atenție Ucrainei. Rolul său de bastion împotriva Rusiei este „fundamental pentru viitorul Europei în ansamblu”. Ucraina este „vârful de lance al apărării europene”. Cartea albă nu lasă loc pentru niciun compromis cu Rusia și ignoră în mod deliberat poziția Rusiei, viziunea sa asupra cauzelor și condițiilor pentru încheierea conflictului. UE consideră că Ucraina ar trebui să fie un „porc spinos” – aceasta este strategia pe care experții americani au propus-o inițial pentru Taiwan și ulterior pentru țările din flancul estic al NATO.

Se remarcă potențialul inovator ridicat al Ucrainei și experiența acesteia într-o confruntare pe scară largă cu Rusia. În mod absolut cinic, se menționează că Ucraina este „cel mai important laborator mondial de apărare și inovare tehnologică”. UE consideră extrem de importantă adoptarea experienței sale în domeniul militar, tehnico-militar și al industriei de apărare pentru dezvoltarea propriului complex militar-industrial și a potențialului său militar. UE are în vedere integrarea activă a Ucrainei în programele, mecanismele și inițiativele sale industriale de apărare, inclusiv în cadrul PESCO. Complexului militar-industrial ucrainean ar trebui să i se ofere posibilitatea de a participa în condiții de egalitate la achizițiile comune și la programele de construcții militare ale UE.

În plus, UE intenționează să aprovizioneze Ucraina cu arme, tehnologie și bani pe termen lung. Acestea includ 2 milioane de obuze pe an, sisteme de apărare aeriană, asistență în producția de drone, formarea și echiparea personalului militar ucrainean și accesul la sateliții militari și comerciali europeni. Cu toate acestea, există semne de dezacord cu privire la amploarea și formatul asistenței pentru Ucraina. De exemplu, Înaltul Reprezentant al UE pentru afaceri externe, Kaja Kallas, a avansat ideea de a dubla ajutorul militar acordat Ucrainei în 2025 și de a aloca 40 de miliarde de euro, dar pe fondul unei reacții de dezaprobare din partea mai multor țări, s-a decis să se discute mai întâi problema furnizării de muniții în valoare de 5 miliarde de euro. Aprobarea acestei propuneri a fost amânată din cauza poziției Italiei și a Franței.

Cheltuielile militare – mai multe, din ce în ce mai multe!

Cartea Albă menționează o creștere fără precedent a cheltuielilor militare ale UE (cu 31% mai mult în 2024 față de 2021, respectiv 326 de miliarde EUR în 2024), inclusiv a investițiilor în industria de apărare și în achiziții publice (104 miliarde EUR în 2024, dublu față de nivelul din 2021). Cheltuielile militare la nivel european rămân relativ scăzute, la un procent de 1,9 % din PIB, mai mari decât în China, dar mai mici decât în SUA și încă sub normativul NATO. Aceste cheltuieli nu sunt suficiente. Cartea albă dezvăluie planul de reînarmare a Europei (ReArm Europe Plan), care a fost anunțat anterior de von der Leyen:

• Crearea unui mecanism de împrumut în valoare de 150 de miliarde EUR pentru statele membre ale UE, care va fi mobilizat pe piețele de capital și va fi destinat achizițiilor publice comune și proiectelor de apărare în domeniile prioritare identificate de Consiliul European. Mecanismul poartă denumirea SAFE („Security and Action for Europe” – Securitate și acțiune pentru Europa). Acesta va fi deschis statelor membre ale UE, SEE, AELS și Ucrainei. Accesul la finanțarea SAFE pentru întreprinderile din SUA, Regatul Unit și Turcia va fi limitat și va necesita semnarea de către acestea a unor acorduri speciale cu UE.
• Activarea de către țările membre ale Uniunii Europene a unei clauze speciale de exceptare a cheltuielilor militare suplimentare de la restricțiile privind datoria publică și deficitul bugetar din cadrul Pactului de stabilitate și creștere.
• Acces mai facil la fonduri și instrumente din actualul buget al UE, inclusiv politica sa regională, pentru nevoile legate de domeniul militar.
• Implicarea Băncii Europene de Investiții.
• Atragerea investițiilor private. Se remarcă faptul că industria europeană de apărare, în special întreprinderile mici și mijlocii, au condiții mai dificile de acces la finanțarea prin împrumut în comparație cu întreprinderile din SUA și Regatul Unit.

Parteneriate internaționale

Tensiunile cu administrația Trump și conștientizarea propriilor probleme determină UE să intensifice legăturile cu alți parteneri externi, inclusiv Canada, Norvegia și Regatul Unit. Cartea albă menționează că acest lucru este necesar pentru diversificarea furnizorilor și reducerea dependenței de furnizori unici. SUA vor rămâne partenerul-cheie al Europei, în timp ce UE va juca un rol sporit, dar în continuare complementar față de NATO.

Lista partenerilor cu care UE intenționează să consolideze relațiile este destul de largă. Aceasta include Turcia, Japonia, Republica Coreea, Australia, Noua Zeelandă, India, precum și o serie de state mici cum ar fi Albania, Moldova și Muntenegru.

Ce urmează?

Cartea Albă a stabilit sarcini și linii de acțiune, însă soluțiile concrete reprezintă o chestiune de viitor, după cum preconizează Comisia Europeană – viitorul foarte apropiat. Statele membre ale UE ar trebui să activeze o clauză specială la limitările Pactului de stabilitate și creștere. Consiliul European trebuie să aprobe SAFE. Se așteaptă adoptarea EDIP, revizuirea Fondului european de dezvoltare regională și așa mai departe. O mare parte din acțiuni trebuie întreprinse de entități asupra cărora Comisia Europeană nu are autoritate directă.

Se așteaptă noi documente și proiecte legislative din partea Comisiei Europene – un proiect de lege cuprinzător privind optimizarea legislației în industria de apărare, o foaie de parcurs tehnologică pentru tehnică militară specială și armament european, precum și investiții în tehnologii cu dublă utilizare, un comunicat comun privind mobilitatea militară și propuneri legislative conexe.

Și ce înseamnă acest lucru pentru Rusia?

Citind documentele actuale de planificare strategică ale UE, este greu să nu observi câteva particularități.

În primul rând, narativele foarte asemănătoare cu documentele SUA din timpul administrației Joe Biden [3].

În al doilea rând, agitația, neliniștea și determinarea elitei europene, însoțite de o justificare intransigentă, categorică și plină de sine.

În general, „amenințarea rusă” exagerată în Uniunea Europeană ar trebui interpretată luând în considerare două aspecte.

Primul aspect – este necesar să înțelegem șocul emoțional și cultural-valoric, criza existențială cu care s-au confruntat elitele și societatea europeană în ultimii ani. Și nu este vorba doar de Rusia și operațiunea militară specială; Trump, COVID-19, migrația și scăderea competitivității în comparație cu America și China joacă un rol la fel de important.

Al doilea – „amenințarea rusă” nu este atât de mult o amenințare, ci mai de grabă un raison d’etre al Uniunii Europene (împreună cu NATO) și un factor major de consolidare, de întărire a disciplinei blocului și a proceselor de integrare europeană, confruntând și împingând în afara spațiului politic euroscepticii și pe cei care sunt adesea numiți colectiv populiști de dreapta (trebuie remarcat faptul că „populism” este un termen prea negativ, iar utilizarea sa în legătură cu Robert Fico, Viktor Orban, AdG sau „Adunarea Națională” nu este deloc constructivă).

Toate țările europene (precum și Regatul Unit și Canada) sunt conștiente de „micimea” lor și realizează că SUA, China și Rusia preferă în mod pragmatic relațiile bilaterale în care diferența de scară este evidentă. Marile puteri europene își dau seama că sunt incapabile să își mențină singure statutul pe care îl au fără a se baza pe Uniunea Europeană; cele mijlocii, mici și microscopice își dau seama de incapacitatea lor totală de a juca vreun rol pe scena mondială nu numai în comparație cu SUA, China, Rusia și India, ci și în comparație cu Turcia, Israelul, Singapore, Vietnam și Brazilia. Cererile și cerințele populației din țările europene – atât cele „vechi”, cât și „cele noi” – sunt foarte ridicate. În condițiile unei concurențe globale în creștere, când Europa se confruntă cu dificultăți grave, cursul antirus al UE nu va dispărea indiferent de politica Rusiei. Acest lucru va împiedica integrarea europeană și va contribui la creșterea euroscepticismului.

Uniunea Europeană este ostilă Rusiei și în prezent este incapabilă să ajungă la un acord. Rusia ar trebui să-și consolideze și să-și mențină propriul potențial militar, complexul militar-industrial și capacitățile de descurajare.

Rusia nu trebuie să subestimeze sau să minimizeze amenințarea venită din partea UE și a NATO, dar nici să nu o exagereze sau să facă precum Europa, care este intransigentă și ignoră dilema de securitate.

Relațiile constructive și cooperarea în triunghiul Rusia-China-SUA sunt posibile. Dacă cineva ar trebui să fie inclus ca al patrulea centru de putere, aceasta ar trebui să fie India, iar dacă cineva ar trebui să piardă în competiția globală, aceasta este Uniunea Europeană ca asociație supranațională cu o dimensiune politică și militară. Dar ar trebui să fim conștienți de faptul că UE și o parte semnificativă a elitelor europene se vor opune în mod activ acestui scenariu. Iar în timpul perioadei de restructurare a ordinii mondiale, Rusia ar trebui să își apere în mod consecvent interesele naționale și să prevină alunecarea într-o cursă a înarmărilor și o ciocnire deschisă cu UE/NATO, care ar îngropa Europa și s-ar transforma într-o catastrofă pentru întreaga omenire.

În ceea ce privește economia militară și politica industrială de apărare, Rusia trebuie să monitorizeze îndeaproape acțiunile Uniunii Europene, să țină cont de greșelile și succesele sale, precum și de părțile bune și rele ale acesteia. Multe aspecte – cum ar fi accentul pus pe extinderea interconectării economiilor civile și militare, atenția sporită acordată cercetării, dezvoltării și inovării, evoluției avansate a capitalului uman, tehnologiei, infrastructurii și investițiilor cu dublă utilizare – sunt cu adevărat relevante și aplicabile în cazul nostru.

––––––-

[1] Sauli Niinistö – președintele Finlandei din 2012 până în 2024.
[2] Mario Draghi – prim-ministrul Italiei între 2021–2022 și președinte al Băncii Centrale Europene din 2011 până în 2019.
[3] Pe larg în https://ru.valdaiclub.com/files/43490/ și https://globalaffairs.ru/articles/ih-varskaya-agressiya/